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Donald F. Kettl:应急协调——国土安全的实践与理论难题

2019-7-31 17:18:00 人评论

摘要:“911”恐怖袭击震惊了美国,同时也在理论和实践中对公共行政提出了前所未有的挑战。然而,仔细审视这些挑战,我们会发现一个熟悉的核心问题:从根本上讲,国土安全是公共行政部门最古老的难题之一。尽管该领域有很多关于解决这一难题的观点,但国土安全引入了新的及其困难的一些维度:将基于场所的问题与功能组织的服务相匹配;确定并实现所有公民都应得到的最低限度的保护;建立一个可靠的学习系统来解决那些平时很少发生的问题;平衡新的国土安全任务和仍然重要的现有任务的关系;在支离破碎的治理体系中满足公民的期望。这些挑战要求建立一个新的、更有效的应急协调制度,使政府能够灵活地发展以符合新出现的不可预测的问题。


2001年9月11日的恐怖袭击是对公共行政面临的新挑战发出的令人胆寒的警告,社会陷入各种各样的恐慌。这是一个如何处理新情况的问题,同时把许多以前的事情做得更好,并以不同的方式应对旧事物。从根本上讲,这些都反映了一个永恒的问题——行政工作的协调。正如Harold Seidman(1998)所指出的,协调是公共管理的哲学基石。一个关键的问题是:能否从现有的理论演绎出关于国土安全协调的命题?现有理论为国土安全协调提供了坚实的基础。然而,它也有大量漏洞。解决这个问题需要一种复杂的方法,以现有的行政结构和政策能力为基础,但又能在需要时有效地将它们结合在一起。在本文中,作者将这种方法称为有条件的协调(contingent coordination)。


01

国土安全的协调

通过对比五角大楼和世贸中心在恐怖袭击后的组织协调行为,作者认为案例说明了两个更基本的观点:此类国土安全危机的核心是协调问题;协调问题也因事件而异。的确,国土安全处理了许多传统的组织协调问题,并放大了成败可能带来的后果。它还引入了必须以某种方式融入旧元素的新元素。有效的国土安全应对需要根据国土安全问题的特殊性和这些问题很少以常规方式出现的事实进行协调。每一次事件都需要针对其提出的特殊需要做出特别的反应。


02

国土安全的难题

国土安全存在五个不同的协调问题:

1.匹配位置和功能。有效的国土安全需要功能与地域的密切匹配,而公共行政理论长期以来将地域与地域的协调作为该领域的基本矛盾之一。


2. 基准线的定义。美国的政治传统一直推崇地方自治和个人选择。然而,确保地方至少有最低限度的准备,以确保一些公民不因其所居住的地方而面临不可接受的风险。


3. 建立可靠的学习体系。有效的协调依赖于建立例行公事,而有效的例行公事则依赖于从错误中吸取教训。然而,幸运的是,恐怖主义事件很少发生,也无法预测,之前发生的事件可能无法提供未来问题的线索。新的理论和方法操作测试的机会很少。


4. 新旧平衡。应对国土安全挑战既需要做好旧工作,也需要做好新工作。国土安全部门面临着建设新能力和维持旧任务的挑战。政府机构要继续满足现有的任务,在新的任务中脱颖而出,并将两者结合起来。


5. 在一个支离破碎的体系中满足公民的期望。政府如何能让它们在面对无法预测和潜在破坏性的威胁时变得安全? 政府能做什么,不能做什么?它提出了改变政府组织文化,以使其具备迎接新挑战的能力的难题。在不损害基本公民权利和公民自由的前提下,美国的制度能否得到加强,以提高成功的几率?


03

匹配位置与功能

对传统的公共行政来说,协调的核心是一个结构问题,理论家和政治领导人历来依靠组织结构来解决协调问题。早在1937年,古力克(Luther Gulick)就认为艰巨的工作需要工人之间的分工,组织是关于工作的划分和各部分之间的协调。组织的方式有四种,而且只有四种:目的、过程、人员或地点;组织领导者必须在这四个选项中选择一个,而且只能选一个。政府通常根据职能选择组织。古力克的结论是,这往往是最好的选择,因为所有人员都能理解目的,这种观点源于泰勒(1911)对科学管理的追求。


古力克也意识到,职能组织(organization by function)伴随着根本性的问题,通常很难整齐地划分工作,这不可避免地会造成差距和重叠,从而产生服务问题和效率低下;也这可能会让管理者对公民的观点和员工的反馈视而不见。然而职能组织与政府的使命和公民期望政府采取的方式非常吻合,也因为其他三种组织策略可能带来更困难的问题。国土安全局也是基于此种考虑建立的。


西蒙(Simon, 1947)认识到协调如何发挥作用,以及如何最好地发挥作用,取决于问题的性质、组织的性质及其雇员的性质。西蒙主张通过决策来协调,而不是通过结构来寻求协调。“911”事件证明了西蒙的观点。然而,古力克的分析表明,这种协调的核心为何如此难以管理:它需要强大的有职能组织的官僚机构之间的联系,才能解决一个基于位置的问题。危机越严重,协调就越难确保。事实上,组织结构能够实现的协调是有限度的。国土安全的许多关键协调难题的解决需要非结构性的方法,包括跨组织网络(如消防部门之间的互助协议)、改进的信息技术和更强大的政治领导。


04

基准线的定义

首先,地方政府在应急准备方面差异很大。其次,这种差异取决于他们协调能力的差异。地方官员抱怨联邦没有提供足够的资金支持,联邦官员则批评一些地方官员没有足够认真地对待国土安全威胁。此外,联邦紧急状态管理程序往往是高度不均匀。问题的核心包含两个问题:美国地方自治的历史传统,在政治和实践上限制了联邦对州和地方政策的控制;制定和执行标准的技术难度,尤其是政府间项目和紧急服务的标准。


从本质上讲,国土安全深深编织在美国联邦制的体系中,任何参与者都不可能权威地为其他参与者定义目标和措施。美国人也希望在安全问题上得到平等保护。这提出了一个理论无法回答的难题。在政府间系统中,各级之间的界限是模糊和不断变化的。面临的问题是需要采取强有力和协调一致的行动,其效力取决于各州政府之间的协调和至少保证最低限度的保护。该体系还面临其他政策挑战(如民权、福利和高速公路建设),其中联邦政府制定并实施了最低标准。国土安全提出了通过类似高速公路拨款的工具来保障公民权利的挑战。它意味着强有力的联邦标准制定和地方绩效报告。


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建立可靠的学习体系

协调就是把复杂而困难的事情变得既简单又常规。在某种程度上,这是一个组织设计的问题。从本质上讲,协调主要是向后看的,它试图找出未来系统故障的可能来源。然而,国土安全对这种做法提出了严峻的挑战。首先,恐怖分子很少可能对同一件事进行两次尝试。其次,恐怖事件提供的学习机会相对较少。第三,计划者不能预测每一个可能的威胁。第四,设计尽可能安全的系统是一种规避巨大生命财产损失的价值取向。


分析师们长期以来一直推崇存在冗余的系统。从逻辑上讲,对国土安全来说,冗余不过是大规模低效率的一个理由。从定义上讲,国土安全面临的威胁是不确定和不可预测的,威胁实际上是不可预测的,资源是有限的。事实上,随机冗余可能为精心策划的攻击打开大门,可能会增加而不是减少国土安全风险。


国土安全与大多数政府项目的不同之处在于对错误零容忍,任何疏忽都可能带来灾难性后果。拉波特(LaPorte,2002)认为管理者希望防止攻击,并在发生攻击时将损失降到最低,理想的情况是最小化第一类错误(在不是问题的情况下浪费资源)和第二类错误(问题潜伏在系统中)。因此,最根本的问题是如何最好地找到平衡。美国国土安全体系存在固有矛盾,首先是信息问题,其次存在倒退的风险,两种错误此消彼长。


06

平衡新旧职能

政府不能将大型机构专门用于国土安全挑战:这将造成资源浪费,增加重复,扩大重叠。但是,通过扩大现有机构的任务,它要求各机构在其当前的任务与新的职责之间取得艰难的平衡。此外,国土安全部的管理人员面临的挑战是,要把通常被评为表现良好的组织与长期被认定为问题组织整合起来。美国公共行政研究中有大量关于政府重组的文献。事实上,现有的大多数文献都基于组织形式的零和概念:一件事越多,意味着其他事情就越少。国土安全部的前提是对一件事(国土安全)要求更多,对其他任何事都要求一样多,这在理论上是新的挑战。


07

在一个支离破碎的体系中满足公民的期望

存在两个问题:一是政府官员能够负责任地保证的安全水平有限,政府官员有计划和培训,预算和设计,协调和测试等工作内容,但他们永远不能覆盖所有可能发生的突发事件;另一个问题是,不能孤立地追求安全,在国土安全中,这意味着定义什么级别的风险是可接受的,以及如何平衡自由与安全。


这还需要创建一个高可靠性的治理系统。要使国土真正安全,联邦制不仅需要是一种政治制度,而且需要是一种紧密结合的行政结构,一种能提供高水平可靠服务的行政结构。国土安全不可避免地是一项政府间职能,国家政府利用情报来识别安全风险,而州和地方政府则派出部队提供安全保障,并管理任何袭击的后果。因此,国土安全要求政府领导人在联邦制的政治属性与将地方政府打造成一个可靠的体系的必要性之间取得平衡。


08

结论

简而言之,国土安全构成了严峻而关键的协调问题。对于公共行政和公共管理的研究或实践来说,这个难题并不新鲜,但国土安全将传统的挑战转变成了一种新的形式。它要求管理人员和决策者设计有效的服务系统。它还要求它们开发能够对广泛不同的威胁和问题做出快速和有效反应的系统。这意味着他们必须擅长应急协调:确保不同级别的政府、机构和公务员之间的协作工作,以应对可能很少发生、也可能永远不会重复的关键问题。这些问题的连续性和零容忍错误的性质,加上有关机构和政府正在进行的任务,要求对公共管理采取新的和创新的办法。这些方法必须牢固地扎根于美国民主制度的长期理想之中,但它们必须适应国土安全所造成的不断变化和不可预测的行政问题。

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